Swasembada Pangan dan Politik Agraria (Bagian 3/Penutup)

oleh -
Amiludin, SH., MH

Oleh : Amiludin, SH,.MH *

ISTILAH kebijakan atau sebagian orang mengistilahkan kebijaksanaan seringkali disamakan pengertiannya dengan policy. Hal tersebut barangkali dikarenakan sampai saat ini belum diketahui terjemahan yang tepat istilah policy ke dalam Bahasa Indonesia.

Menurut Hoogerwerf dalam Sjahrir pada hakekatnya pengertian kebijakan adalah semacam jawaban terhadap suatu masalah merupakan upaya untuk memecahkan, mengurangi, mencegah suatu masalah dengan cara tertentu, yaitu dengan tindakan yang terarah. (Sjahrir, 1988). Berdasarkan beberapa pengertian tentang kebijakan yang telah dikemukakan oleh para ilmuwan tersebut, kiranya dapatlah ditarik kesimpulan bahwa pada hakekatnya studi tentang policy (kebijakan) mencakup pertanyaan : what, why, who, where, dan how. Semua pertanyaan itu menyangkut tentang masalah yang dihadapi lembaga lembaga yang mengambil keputusan yang menyangkut; isi, cara atau prosedur yang ditentukan, strategi, waktu keputusan itu diambil dan dilaksanakan.

Disamping kesimpulan tentang pengertian kebijakan dimaksud, pada dewasa ini istilah kebijakan lebih sering dan secara luas dipergunakan dalam kaitannya dengan tindakan-tindakan pemerintah serta perilaku negara pada umumnya. (Agustino, 2008)

Pemerintah daerah adalah penyelenggara pemerintah daerah menurut asas Otonomi dan tugas pembantuan dengan prinsip Otonomi seluas-luasnya dalam sistem dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar 1945 (UU No.32 Tahun 2004).

Kebijakan publik dapat dilihat dari tiga lingkungan kebijakan, yaitu perumusan kebijakan, pelaksanaan kebijakan, dan penilaian (evaluasi) kebijakan. Pada tahap penilaian (evaluasi) apakah suatu kebijakan telah berlaku secara efektif atau belum, ada unsur – unsur yang berperan di dalamnya. Suatu peraturan perundang – undangan akan menjadi efektif apabila dalam pembuatan maupun  implementasinya didukung oleh sarana – sarana yang memadai. Unsur-unsur yang mana harus diperhatikan agar hukum (dalam hal ini peraturan perundang-undangan) dapat digunakan secara efektif sebagai suatu instrumen (kebijaksanaan publik ) dan batas – batas kemungkinan penggunaan yang demikian itu adalah suatu langkah yang penting baik secara teoritik maupun praktis, oleh karena perkembangan studi-studi kebijaksanaan dalam peraturan perundang-undangan menyangkut permasalahan hukum dan perilaku sosial. (Sunggono, 1994)

***

Badan Pusat Statistik (BPS) Provinsi Banten menyatakan laju penyusutan luas baku lahan pertanian di Banten dalam lima tahun terakhir mencapai 0,14% per tahun, atau menghilang sekitar 273 hektare tiap tahun. Nandang Efendi, Kepala Bidang Statistik Produksi BPS Provinsi Banten mengatakan berdasarkan data terbaru pada 2013, luas baku lahan sawah yang tersebar di empat kabupatan dan empat kota di Banten tersisa 194.716 ha. Adapun rincian sisa sawah di empat kabupaten, tuturnya, adalah Pandeglang tersisa 54.080 ha, Lebak 45.843 ha, KabupatenTangerang 38.644 ha dan Serang 45.024 ha. Sementara luas baku lahan sawah di kawasan perkotaan seperti Kota Tangerang tersisa 690 ha, Cilegon 1.746 ha, Serang 8.476 ha dan Tangerang Selatan hanya tersisa 213 ha. (Kompasiana, 2015).

Data dan fakta diatas terkait alih fungsi lahan pertanian menjadi pemukiaman penulis berpendapat hal tersebut menunjukkan ada yang salah dengan politik agraria nasional kita. Kita dikarunia ‘bumi, air, dan kekayaan alam diatasnya’. Namun, filosofi ‘dikuasai oleh Negara dalam pasal 33 UUD 1945 belum terjabarkan secara tepat dan utuh untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Pasal 33 UUD 1945 sebagai saripati politik sosial ekonomi RI masih menjadi mimpi bangsa Indonesia. (Limbong, 2014).

Politik Agraria nasional kita belum menyentuh aspek paling fundamental dari kesejatian sebuah Negara agraris dan bahari. Persoalan saling sentral subtansial, yaitu politik agraria nasional yang tidak memihak kepada pembangunan perdesaan (74.000 desa) yang dihuni 72% penduduk di Indonesia entah sebagai petani, peternak, dan nelayan. Perintah Undang-Undang pokok Agraria tahun 1960, khusus tentang Land Reform (Reform Agraria) sebagai pilar utama untuk mentransformasi masyarakat agraris-miskin kemasyarakat industri-maju, tidak pernah dijalankan secara sungguh-sungguh nasib lebih tragis terjadi atas Tap MPR Nomor 9 tahun 2001 tentang pembaruan Agraria dan pengelolaan sumber daya alam. Visi hebat dan misi besar produk hukum yang lahir dari rahim reformasi itu tak kunjung berbuah.

Kementerian Pertanian meminta pemerintahan Presiden Joko Widodo (Jokowi) dan Wakil Presiden Jusuf Kalla (JK) melakukan moratorium atau penghentian alih fungsi lahan pertanian. Dirjen Prasarana dan Sarana Pertanian (PSP) Kementerian Pertanian Sumarjo Gatot Irianto mengatakan, tingkat alih fungsi lahan pertanian ke non-pertanian seperti untuk industri, permukiman ataupun pembangunan prasarana lainnya dewasa ini semakin meningkat dan jika tidak dihentikan, lahan pertanian sawah akan habis.

Data Departemen Pertanian menyebutkan, luas lahan pertanian saat ini sekitar 13 juta hektar. Jika dibagi dengan jumlah 30 juta petani yang ada. Berarti rata-rata luas lahan pertanian hanya 0,3 hingga 0,4 hektar. Jumlah petani dijawa sekitar 12,5 juta rumah tangga petani atau sekitar 50juta jiwa. Dari jumlah itu, 40 persennya tidak memiliki lahan. Sementara diluar jawa ada sekitar 18 persen atau 8 juta jiwa petani yang tidak memiliki lahan. Sedangkan, yang memiliki lahan pertanian. Rata-rata kepemilikan lahannya hanya 0,36 hektar.

Dirjen PSP mengusulkan moratorium alih fungsi lahan pertanian. Terbitkan Inpres (moratorium lahan) sebagai program Presiden Jokowi, Gatot menyatakan, dengan penduduk Indonesia yang mencapai 250 juta jiwa serta pertumbuhan sekitar 1,6 persen maka diperlukan lahan sawah minimal 10 juta hektare. Sedangkan saat ini, lanjutnya, lahan sawah baku yang ada seluas 8,1 juta hektare dengan tingkat alih fungsi lahan sekitar 100 ribu ha per tahun. Untuk mencapai luasan areal pertanian hingga 10 juta hektare, Dirjen PSP menyatakan, alih fungsi lahan sawah harus nol persen. Oleh karena itu harus ada moratorium alih fungsi lahan pertanian. Menurut Dirjen PSP , jika alih fungsi lahan pertanian dapat dihentikan sementara maka akan ada waktu untuk melakukan zonasi atau tata ruang dan wilayah bagi kawasan industri, pemukiman maupun pertanian.

Disisi lain, setiap lima tahun konversi lahan pertanian untuk pertambangan kawasan industry, industry jasa, dan kawasan pemukiman mencapai 106.000 hektar. Akibatnya, produksi komoditas pertanian merosot, meski mungkin saja produktifitas perhektar mengalami kenaikan.

Padahal, UUD 1945 dan UUPA Tahun 1960 mengamanatkan Negara menjamin penyediaan lahan pertanian pangan secara berkelanjutan sebagai sumber pekerjaan dan penghidupan yang layak bagi kemanusiaan. Kita juga sudah memiliki paying hukum berupa undang-undang nomor 41 tahun 2009 tentang perlindungan lahan pertanian pangan berkelanjutan, diikuti PP Nomor 1 Tahun 2011 tentang penetapan dan alih fungsi lahan pertanian pangan berkelanjutan dan PP Nomor 12 tahun 2012 tentang insentif perlindungan lahan pertanian pangan berkelanjutan.

Untuk mencapai swasembada pangan tahun 2019, fokus pemerintah saat ini teruji pada produktivitas yang didampingi program perbaikan dan pembangunan sistem irigasi, pengembangan lahan suboptimal, pencetakan sawah baru, serta implementasi teknologi termasuk varietas baru. Semua program tersebut sebenarnya bagian dari reforma agraria (acces reform).

Jika reforma agraria dijalankan sungguh- sungguh di Kabupaten Tangerang tidak hanya bisa swasembada pangan dan lumbung padinya Tangerang Raya, sebab sejatinya  negeri ini memiliki potensi besar untuk menjadi daerah terbesar untuk berbagai komoditas pangan. Untuk padi, misalnya. Meskipun produksi padi Indonesia hanya 1,8-2,2 juta ton per hektar, namun umur tanaman padi Indonesia hanya 85-90 hari.

Selain padi, kabupaten Tangerang juga sangan potensial mengembangkan sektor perikanan yang hingga hari ini 95% sudah tercemar limbah kimia dari berbagai perusahaan terutama di kawasan industri cidurian, Kabupaten Tangerang yang  memiliki 38.644 ha lahan padi. Petani disini bisa memproduksi hingga 4-5 ton per hektar. Namun, petani mengeluh belum mengenal teknologi tanam dan pengelolaan padi serta pemasarannya didalam negeri.

Masalah penting lainnya terkait politik anggaran. Seperti sering dikemukan para ekonom dan strategis sehingga belum terlihat dampaknya secara signifikan bagi 71,3% rakyat Indonesia yang tinggal di perdesaan. Padahal volume APBN kita naik empat kali lipat dalam delapan tahun terakhir dan tahun 2012 sudah mencapai Rp. 1.548 triliun.

Sebagai ilustrasi anggaran untuk pembangunan infrastruktur jauh lebih kecil dibandingkan anggaran belanja modal dan gaji pegawai. Akibatnya, desa semakin tenggelam dalam kemiskinan. Kemiskinan structural perdesaan justru menjadi sumber utama kemiskinan dan pengangguran diperkotaan dengan segala dampak sosial ekonomi diperkotaan, seperti kemacetan, perkumuhan, dan tingginya tingkat kriminalitas. Sementara itu, anggaran program pengentasan kemiskinan baru 0,5% dari produk domestic bruto tahun 2010, lebih rendah dari rata – rata Negara Asia Timur (1%) Amerika Latin (1,3%) dan Vietnam (di atas 1%)

Hasil studi banding DPR ke Tiongkok dan Brasil baru-baru ini menyebutkan, politik anggaran di cina berpihak pada desa, yaitu 20%. Dampaknya pembangunan perkotaan dan perdesaan berkembang bersama tanpa ketimpangan berarti. Di Brasil, ada musyawarah rencana pembangunan desa dengan kuasa atas anggaran sehingga bisa diimplementasikan.

Dalam kaitan itu, pengesahan RUU Desa, RUU Hak Atas Tanah, dan RUU perlindungan masyarakat adat yang yang saat ini masih diproses di DPR dan DPD terasa semakin mendesak. Produk hukum lain yang penting dan strategis ialah UU ganti rugi untuk ‘mengimbangi’ UU Nomor 2 tahun 2012 tentang pengadaan tanah bagi pembangunan untuk kepentingan umum. Kalau UU Nomor 2 tahun 2012 lebih berpihak kepada investor maka UU ganti rugi berorientasi pada pemegang hak atas tanah.

Politik  hukum Agraria kita juga seharusnya menolak UU Reforma Agraria sesuai amanat Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang peraturan dasar pokok-pokok Agraria dan Tap MPR nomor 9 tahun 2001 tanpa produk hukum yang kuat dan mengikat, Reforma agrarian diyakini satu-satunya jalan untuk mengangkat derajat hidup hamper 72% masyarakat desa di Indonesia sekaligus benteng ketahanan pangan nasional.

Tentu saja, kehadiran semua UU itu belum menyelesaikan persoalan. Masih bnyak aspek lain, seperti sosial budaya, politik anggaran, dan terutama penegakan hukm ikut menentukan tingkat keberhasilan di lapangan. Misalnya, UU Tata ruang yang tidak efektif karena kerap berbenturan dengan UU otonomi daerah yan memberi kewenangan kepada bupati/wali pertambangan, industri, dan perumahan. Kasus alih fungsi hutan lindung di Bandar udara memperlihatkan bentuan itu.

Menteri Agraria dan Tata Ruang Ferry Mursyidan Baldan mengungkapkan, pihaknya sedang menyiapkan peraturan pemerintah dan sanksi tegas terhadap pemerintah daerah yang melanggar rencana tata ruang wilayah. “Sanksinya pencabutan kewenangan memanfaatkan ruang selama setahun atau selama masa pemerintahan.

Sanksi pidana dan perdata terhadap pelanggar rencana tata ruang wilayah (RTRW), seperti amanat UU Nomor 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang, dinilai belum memberikan efek jera. Karena itu, diperlukan sanksi tambahan berupa pencabutan wewenang tata ruang terhadap pemerintah daerah yang melanggar aturan sendiri. “Sanksi harus membuat jera” Selain itu, pemerintah provinsi, kabupaten, dan kota diberi waktu hingga akhir tahun ini untuk menyelesaikan peraturan daerah RT/RW.

Jika sampai awal 2016 mereka tidak mempunyai peraturan daerah RTRW, kewenangan memanfaatkan kawasan akan dicabut atau diambil alih pemerintah pusat. (Kompasiana, 2015).

Menteri Desa, Pembangunan Daerah Tertinggal, dan Transmigrasi (DPDTT), Marwan Jafar, meminta seluruh pemerintah daerah menyetop alih fungsi lahan pertanian menjadi tempat industri. ‪Dia mengimbau ‎pemda jangan mendorong tumbuhnya industri hanya untuk menarik pajak demi menambah pendapatan daerah. Harus berpikir jangka panjang untuk masa depan. Sudah jelas bahwa fungsi ketahanan pangan lebih menyejahterakan rakyat di desa dan juga berdampak ke kota.

Terkait maraknya alih fungsi lahan atau konversi pertanian di Kabupaten Tangerang hingga menelan ratusan hektar sawah yang beririgasi tekhnis, ternyata terdapat dugaan unsur pidana di dalamnya, dengan ancaman hukuman penjara sampai lima tahun dan denda hingga lima milyar rupiah. Konversi lahan pertanian tidak sembarangan, tetapi ada beberapa kriteria yang harus ditempuh.

Jika tidak, itu sama dengan pelanggaran terhadap pasal 73 Undang-Undang No.41 Tahun 2009 tentang Perlindungan Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan. Pasal ini menyebutkan, setiap pejabat pemerintah yang berwenang menerbitkan izin pengalihfungsian lahan pertanian pangan berkelanjutan tidak sesuai dengan ketentuan pidana dengan sanksi penjara paling singkat satu tahun dan paling lama lima tahun dan denda paling sedikit Rp 1 miliar dan paling banyak Rp 5 miliar.

Konversi juga bisa dilakukan selama ada rekomendasi yang dikeluarkan oleh dinas tekhnis yaitu Dinas Pertanian. Sebab dalam rekomendasi tekhnis tersebut, salah satu syaratnya adalah surat kesiapan menyediakan lahan pengganti terhadap lahan yang dikonversi tersebut. Ingat, pasal 44, UU 41 tahun 2009 mengamanatkan, bahwa alih fungsi itu boleh dengan syarat adanya kajian kelayakan strategis, rencana alih fungsi lahan, adanya pembebasan kepada pemilik lahan, tersedianya lahan pengganti. Berdasarkan informasi, di Kab Tangerang, ketika para pengusaha mengajukan IPR (Ijin Pemanfaatan Ruang ) termasuk berbagai perizinan operasional terkait konversi lahan pertanian, salah satu persyaratan administrasinya adalah adanya rekomendasi dari Dinas Pertanian.

Untuk mendapatkan rekomendasi tersebut, salah satu persyaratannya adalah adanya kesiapan penggantian lahan. Pertanyaannya, bagaimana, kapan, dan siapa penggantian lahan tersebut dilakukan? Jika hal ini terus diungkap, maka tidak menutup kemungkinan terdapat pidana juga di dalamnya. Sebab sampai saat ini, pergantian lahan pertanian tersebut sangat tertutup dan tidak semua orang mengetahuinya. Sementara banyak alih fungsi lahan pertanian yang tidak boleh dialuhfungsikan, sebagaimana amanat Keputusan Presiden Nomor 33 tahun 1990, bahwa pemberian ijin lokasi dan ijin pembebasan tanah bagi setiap perusahaan, dilakukan dengan ketentuan tidak mengurangi areal tanah pertanian.

Jika argumennya adalah karena belum ditetapkannya Perda tentang Perlindungan Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan, maka gunakan peraturan yang ada di atasnya, mulai dari UU sampai Permen. Jangan sampai, karena Perdanya belum selesai lantas berbuat semaunya saja. Alih fungsi lahan pertanian di Kabupaten Tangerang menjadi lahan non pertanian telah mencapai taraf yang mengkhawatirkan.

Dalam penjelasan Pasal 2 huruf (a) PP no. 26 Tahun 2008 tentang Rencana Tata Ruang Wilayah Nasional, produktif dimaksudkan sebagai proses produksi dan distribusi yang berjalan secara efisien sehingga

mampu memberikan nilai tambah ekonomi untuk kesejahteraan masyarakat, sekaligus meningkatkan daya saing.

Sementara berkelanjutan dimaksudkan sebagai kondisi kualitas lingkungan fisik yang dapat dipertahankan bahkan ditingkatkan, termasuk pula antisipasi untuk mengembangkan orientasi ekonomi kawasan setelah habisnya sumber daya alam tak terbarukan. Makna produktif dan berkelanjutan tersebut lebih menitik-beratkan pada kegiatan ekonomi dan dukungan sumber daya alam terhadap kegiatan ekonomi tersebut. Sehubungan derasnya alih fungsi lahan pertanian di Kabupaten Tangerang, Penulis ingin menggali permasalahan ini berdasarkan sudut pandang pembangunan berkelanjutan. (Tomić, 2010).

Alih Fungsi Lahan dan Praktek Penataan Ruang Di Indonesia Pemerintah Indonesia telah mengeluarkan beragam peraturan untuk mencegah terjadinya alih fungsi lahan pertanian untuk kegiatan non pertanian. Diantara peraturan tersebut adalah: Peraturan Menteri Dalam Negeri (PMDN) No. 5 Tahun 1974 tentang Ketentuan-ketentuan mengenai Penyediaan dan Pemberian tanah untuk Keperluan Perusahaan, PMDN No. 3 Tahun 1987 tentang Penyediaan dan Pemberian Hak atas Tanah untuk Keperluan Pembangunan Perumahan, Keppres No. 53 Tahun 1989 tentang Kawasan Industri, Keppres No. 54 Tahun 1980 tentang Kebijaksanaan mengenai Pencetakan Sawah, Undang-undang No. 41 Tahun 2009 tentang Perlindungan Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan dan Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 12 Tahun 2012 Tentang Insentif Perlindungan Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan.

Namun peraturan tersebut belum mampu mengendalikan alih fungsi lahan pertanian. Terdapat 3 (tiga) kendala mendasar yang yang menyebabkan peraturan tentang pengendalian konversi lahan tidak efektif menurut Nurlinda (2011), yaitu: (1) Kebijakan yang kontradiktif; (2) Cakupan kebijakan yang terbatas dan (3) Kendala konsistensi perencanaan. Kebijakan kontradiktif diperlihatkan oleh pemerintah yang melarang alih fungsi lahan tetapi di pihak lain kebijakan ekonomi dan industri mendorong terjadinya alih fungsi lahan pertanian. Selain itu cakupan kebijakan (peraturan) hanya terbatas pada perusahaan/badan hukum pengguna tanah dan/atau mengubah fungsi penggunaan tanah sementara perubahan yang dilakukan oleh perorangan belum/tidak terawasi dengan baik padahal konversi lahan oleh individu cukup luas. Konsistensi perencanaan menjadi kendala karena Rencana tata Ruang Wilayah (RTRW) dan izin lokasi sebagai instrumen pengendaliannya, ternyata tumpul atau tidak efektif.

Kementrian Pertanian RI telah menginstruksikan perlunya dibuat Perda yang menjamin ketersediaan lahan pangan abadi di setiap Provinsi, kabupaten dan kota. Sampai tahun 2013 baru 14 provinsi, 62 kabupaten dan 238 kota yang memiliki Perda RTRW namun tidak semuanya memuat alokasi Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan (LP2B). Kendala mengembangkan penataan ruang yang dapat mengendalikan alih fungsi lahan pertanian Penataan ruang dapat menjamin ketersediaan sumberdaya bagi generasi yang akan datang jika dilakukan secara konsisten dan disesuaikan dengan kondisi fisik ruang. Hal ini sesuai dengan Undang-undang nomor 26 tahun 2007 tentang penataan ruang yang menyebutkan salah satu azas penataan ruang adalah keberlanjutan. Selain keberlanjutan, azas lainnya adalah keterpaduan, keserasian, keselarasan, dan keseimbangan, keberdayagunaan dan keberhasilgunaan, keterbukaan, kebersamaan dan kemitraan, pelindungan kepentingan umum, kepastian hukum dan keadilan, dan akuntabilitas. Masalahnya sekarang ini adalah komitmen untuk melaksanakan rencana tata ruang sering digoyahkan oleh kepentingan-kepentingan ekonomi.

*Penulis adalah Pakar Hukum Agraria, Akademisi, Peneliti di LP3M Universitas Muhammadiyah Tangerang (UMT).

Tinggalkan Balasan

Alamat email Anda tidak akan dipublikasikan. Ruas yang wajib ditandai *